作為人口較多的縣城及以上行政區垃圾無(wú)害化、清潔化處理的主要方式，垃圾焚燒發(fā)電因具有占地面積小、減量化程度高、技術(shù)成熟、處理垃圾能力強等優(yōu)點(diǎn)，越來(lái)越成為城市可持續發(fā)展和新型城鎮化建設不可或缺的重要基礎條件和重要基本公共服務(wù)。近期，國家發(fā)改委、住房城鄉建設部、國家能源局、環(huán)境保護部和國土資源部五部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好生活垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)規劃選址工作的通知》（發(fā)改環(huán)資規〔2017〕2166號），這是近年來(lái)針對生活垃圾焚燒發(fā)電發(fā)展出臺的一份最具備實(shí)施性和可行性的文件，將開(kāi)創(chuàng )性地對行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生重大影響。

具備發(fā)展基礎

近年來(lái)，相關(guān)部門(mén)一系列政策措施的出臺促進(jìn)了垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)快速發(fā)展。截至2016年底，全國投產(chǎn)生活垃圾焚燒發(fā)電項目273個(gè)，裝機容量543萬(wàn)千瓦，年發(fā)電量約298億千瓦時(shí)，年處理垃圾量超過(guò)8000萬(wàn)噸，占全國城鎮生活垃圾清運量的比重超過(guò)30%。預計到2017年底，垃圾焚燒發(fā)電裝機容量將達到680萬(wàn)千瓦，年發(fā)電量350億千瓦時(shí)，年處理垃圾量超過(guò)1.05億噸，占全國城鎮生活垃圾清運量的比重超過(guò)35%。目前，我國垃圾焚燒發(fā)電裝機容量、發(fā)電量和垃圾處理量均居世界第一，焚燒爐、煙氣處理、滲濾液處理和固廢處理等最新技術(shù)已達到國際先進(jìn)水平，形成了具備競爭力的新興產(chǎn)業(yè)，同時(shí)也誕生了以光大國際、杭州錦江、中節能、浙江偉明、瀚藍環(huán)境、重慶三峰、粵豐環(huán)保、綠色動(dòng)力、深圳能源、上海環(huán)境和北京控股為代表的行業(yè)龍頭企業(yè)。

快速發(fā)展的同時(shí)，也面臨著(zhù)一些問(wèn)題。一方面，我國人口基數大，可供有效利用的土地資源少，隨著(zhù)城鎮化率迅速提高，垃圾清運量快速增加，垃圾處理壓力越來(lái)越大，一些地區垃圾圍城成為當地生態(tài)環(huán)境惡化的重要因素，成為人民群眾普遍關(guān)心的突出問(wèn)題，迫切需要加快發(fā)展垃圾焚燒發(fā)電；另一方面，隨著(zhù)社會(huì )公眾環(huán)保意識日益增強，項目選址難落地難等問(wèn)題也日趨突出，群體性事件時(shí)有發(fā)生，“鄰避”問(wèn)題成為制約垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)發(fā)展的重要因素。做好項目規劃選址工作和嚴格污染物排放是防范化解垃圾焚燒發(fā)電“鄰避”問(wèn)題的重要措施。

《通知》正是從規范垃圾焚燒發(fā)電項目規劃選址工作入手，對科學(xué)編制專(zhuān)項規劃、超前謀劃項目選址、做好選址信息公開(kāi)、強化規劃的約束性和嚴肅性等方面提出了具體的任務(wù)和要求，對推動(dòng)項目落地、促進(jìn)行業(yè)可持續健康發(fā)展具有重要意義。

首次明確定位

雖然垃圾焚燒發(fā)電已成為我國垃圾處理的主要方式，但是過(guò)去國家相關(guān)部委出臺的文件，都是著(zhù)眼于“生活垃圾焚燒處理設施”，而不是“生活垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)”或“生活垃圾焚燒發(fā)電項目”?！锻ㄖ肥状蚊鞔_了“生活垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)”的定位，這意味著(zhù)垃圾焚燒發(fā)電，作為垃圾處理的主要方式得到國家的認可，作為專(zhuān)業(yè)性較強的行業(yè)得到國家的認可，也意味著(zhù)未來(lái)垃圾焚燒發(fā)電將以獨立行業(yè)的姿態(tài)發(fā)展。

《通知》首次由五個(gè)最重要部門(mén)聯(lián)合印發(fā)，如國家展改委負責制定垃圾處理政策，住房建設部負責垃圾處理設施的選址等，環(huán)境保護部負責制定與垃圾處理相關(guān)的環(huán)境保護政策和污染物排放標準，國土資源部負責垃圾處理設施的土地供應。特別是，《通知》聯(lián)合發(fā)文單位中出現了國家能源局這個(gè)專(zhuān)業(yè)性較強的部門(mén)。生活垃圾焚燒發(fā)電項目收入的80%來(lái)自于售電收入，是典型的能源項目。從技術(shù)上看，生活垃圾焚燒發(fā)電項目設備主要包括鍋爐、汽輪機、發(fā)電機，是典型的發(fā)電項目。生活垃圾焚燒發(fā)電項目享受?chē)铱稍偕茉措妰r(jià)附加補貼資金支持，是典型的可再生能源項目。所以，生活垃圾焚燒發(fā)電既是環(huán)保項目，也是典型的能源項目。國家能源局負責包括垃圾焚燒發(fā)電在內的所有可再生能源的規劃編制和政策制定，負責國家可再生能源電價(jià)附加補貼項目申請管理等，將大大提高垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的規范性科學(xué)性與現代化國際化水平。

首次提出實(shí)施規劃管理思路

《通知》首次明確提出了編制省級生活焚燒發(fā)電中長(cháng)期專(zhuān)項規劃，而且還要落實(shí)到具體項目布局。這對于垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的可持續健康發(fā)展是至關(guān)重要的。之前關(guān)于垃圾處理的國家或省級規劃，很少有落實(shí)到具體項目布局的。垃圾焚燒發(fā)電可持續健康發(fā)展，必須在省級層面做到統一規劃，科學(xué)布局?！锻ㄖ访鞔_，由國家發(fā)改委、國家能源局指導地方編制本地區省級垃圾焚燒發(fā)電中長(cháng)期專(zhuān)項規劃，專(zhuān)項規劃周期為2018-2030年，2018年底前完成?？紤]到專(zhuān)項規劃周期長(cháng)，跨度13年，省級規劃編制部門(mén)根據國家相關(guān)規劃指導文件，綜合考慮人口增長(cháng)、城鎮化率提升、居民生活水平等因素，統籌全省垃圾資源分布和發(fā)展趨勢，科學(xué)合理制定好專(zhuān)項規劃，特別是項目布局、規模和建設時(shí)序等，同時(shí)應保證規劃的獨立性。同時(shí)，垃圾焚燒發(fā)電項目投資主體須制定清晰的企業(yè)發(fā)展戰略，根據地區發(fā)展現狀和發(fā)展潛力，確定未來(lái)十年的區域布局重點(diǎn)。

《通知》首次提出定期對專(zhuān)項規劃實(shí)施情況進(jìn)行評估考核，并建立滾動(dòng)調整機制。同樣因專(zhuān)項規劃周期長(cháng)，在“十四五”和“十五五”規劃布局項目中，難以避免會(huì )遇到區域發(fā)展發(fā)生新變化、對未來(lái)發(fā)展估計不足等情況，導致某些項目無(wú)法落地，因此省級發(fā)展改革（能源）部門(mén)應按照《通知》要求，牽頭制定垃圾焚燒發(fā)電專(zhuān)項規劃評估考核和滾動(dòng)調整機制，根據年度評估考核結果，及時(shí)調整專(zhuān)項規劃中的項目布局，刪除選址不滿(mǎn)足相關(guān)要求、無(wú)法落地的項目，增補已完成選址的新布局項目，避免出現一些項目選址頻繁變更或久久無(wú)法落地的現象，為行業(yè)發(fā)展造成不良影響。

《通知》首次提出對納入專(zhuān)項規劃的項目實(shí)行入庫統一管理。即納入專(zhuān)項規劃的項目應同步及時(shí)列入國家發(fā)改委重大建設項目庫和國家能源局可再生能源項目管理系統規劃庫。國家相關(guān)部門(mén)通過(guò)項目規劃庫對全國垃圾焚燒發(fā)電項目進(jìn)行管理，各部門(mén)之間在規劃庫基礎上建立信息共享機制。只有納入到國家可再生能源規劃庫，才能享受到國家可再生能源電價(jià)附加補貼資金支持，另外發(fā)展改革部門(mén)在PPP項目推介和中央預算內資金等方面、住房城鄉建設（城鄉規劃、環(huán)境衛生）部門(mén)在選址審查和核發(fā)建設項目選址意見(jiàn)書(shū)方面、國土資源部門(mén)在安排用地計劃指標方面、環(huán)境保護部門(mén)在開(kāi)展環(huán)境影響評價(jià)文件審批服務(wù)方面才予以支持。

《通知》以中央預算內資金、國家可再生能源電價(jià)附加補貼資金、項目選址審查、用地指標、環(huán)評審批等政策措施為抓手，強化規劃的約束性和嚴肅性，督促地方科學(xué)合理編制專(zhuān)項規劃，做好項目選址和信息公開(kāi)工作，防止出現“規劃規劃，墻上掛掛”不良現象；督促項目投資主體科學(xué)制定企業(yè)發(fā)展戰略、精細化完成項目前期工作。通過(guò)加強規劃管理工作，從項目建設前端有效防范化解“鄰避”問(wèn)題，積極推進(jìn)垃圾焚燒發(fā)電項目落地。

最具操作性的政策舉措

在歷史上與垃圾處理相關(guān)的文件中，《通知》是最具操作性的一個(gè)文件?！锻ㄖ肥状翁岢隽舜龠M(jìn)垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)可持續發(fā)展的具備操作性的政策措施全體系。五部門(mén)分別從規劃、選址、環(huán)保、土地、資、補貼等方面形成了政策合力。

《通知》首次明確由省級城鄉規劃主管部門(mén)牽頭組織指導地方人民政府嚴格按照相關(guān)要求做好垃圾焚燒發(fā)電項目選址，提前完成選址工作。項目選址確定后，地方人民政府應合理安排周邊項目建設時(shí)序，不得因周邊項目建設影響生活垃圾焚燒發(fā)電項目選址落地。同時(shí)由省級政府指導督促地方人民政府依法做好規劃選址信息公開(kāi)和防范化解環(huán)境社會(huì )風(fēng)險工作。

近年來(lái)，引起“鄰避”效應的一個(gè)重要原因是政府規劃的隨意性，項目選址涉及部門(mén)多，包括規劃、國土、環(huán)保、林業(yè)等部門(mén)，其中規劃部門(mén)是牽頭和責任單位。提前、科學(xué)、合理做好項目規劃選址工作，是防范化解“鄰避”問(wèn)題的首要前提。同時(shí)做好場(chǎng)址保護工作，確保項目選址工作的科學(xué)性和嚴肅性，是防范化解“鄰避”效應、確保項目落地的關(guān)鍵。而規劃選址信息公開(kāi)，讓群眾參與到?jīng)Q策中來(lái)，傾聽(tīng)和注重群眾的訴求，也是防范化解“鄰避”效應的重要環(huán)節。

規劃選址階段是項目投資主體介入項目的最佳時(shí)期，投資主體應積極配合地方政府做好項目選址相關(guān)工作，從技術(shù)、經(jīng)濟、環(huán)保和社會(huì )影響等方面進(jìn)行比較分析，提出多個(gè)備選場(chǎng)址，供政府決策。配合地方政府做好信息公開(kāi)工作，通過(guò)走訪(fǎng)宣傳、組織群眾赴優(yōu)秀項目參觀(guān)等方式，取得群眾的理解和信任，公開(kāi)公平公正做好項目推進(jìn)工作，為項目順利落地創(chuàng )造良好條件。

還需進(jìn)一步制定管理細則

《通知》從規范垃圾焚燒發(fā)電規劃編制和項目選址方面作出了開(kāi)創(chuàng )性貢獻，但文中很多任務(wù)和要求僅僅是原則性、規范性、指引性的，“一分部署，九分落實(shí)”，各方還需要按照《通知》相關(guān)要求和分工，進(jìn)一步制定管理細則，特別是國家發(fā)改委、國家能源局如何指導地方編制中長(cháng)期專(zhuān)項規劃，省級城鄉規劃主管部門(mén)如何指導地方政府做好規劃選址和場(chǎng)址保護工作，省級政府如何指導督促地方政府做好規劃選址信息公開(kāi)和防范化解環(huán)境社會(huì )風(fēng)險工作，國家可再生能源項目信息管理系統如何實(shí)現入庫管理，相關(guān)部門(mén)在信息共享機制下如何相互配合開(kāi)展規劃管理工作、省級發(fā)展改革（能源）部門(mén)如何建立專(zhuān)項規劃評估考核機制等方面，這些都還需進(jìn)一步細化，加快推進(jìn)相關(guān)工作，確?！锻ㄖ犯黜椧舐涞綄?shí)處，引導行業(yè)走上健康發(fā)展的道路。

長(cháng)風(fēng)破浪會(huì )有時(shí)，直掛云帆濟滄海。一方面，科學(xué)合理制定垃圾焚燒發(fā)電規劃，做好規劃選址和信息公開(kāi)工作，強化規劃的約束性和嚴肅性，開(kāi)拓項目建設新模式，從前端抓好規劃選址工作；另一方面，加強項目運行監測，確保達標排放，從后端抓好監測排放工作。前端、后端兩手抓，兩手都要硬，必將徹底解決好垃圾焚燒發(fā)電“鄰避”問(wèn)題，開(kāi)啟行業(yè)可持續健康發(fā)展新征程。